最後一哩是假議題 應鼓勵異質網路競爭

葉匡時：最後一哩是假議題　應鼓勵異質網路競爭

DIGITIMES 2012/08/08 - 游玉琦

數位匯流目標高掛，依照行政院最新版本的目標宣示，2013年要全面提供寬頻網路
100Mbps服務，台灣寬頻網路於近年出現重大積極轉折，尤以中華電首當其衝，此外，
電信法修正草案也花費諸多力氣與條款欲開放中華電手中的最後一哩用戶迴路。

目前電信法修正草案已經通過國家通訊傳播委員會(NCC)的認可轉送往行政院手中，進
而預告了台灣電信產業未來可能出現的重要巨變，同時也拉起中華電獲利警報，並挑動
了中華電工會的不滿聲浪。

持有中華電約35%持股的交通部，向來被認定為是對中華電有相當影響力的大股東，每
逢中華電最後一哩話題出現爭議時，外界也會探詢交通部的意見風向為何，而交通部過
去多以新聞稿出具，尊重中華電公司治理原則並也鼓勵中華電善盡社會責任進行簡單說
明，但此次適逢台灣電信法修正定案與電信網路產業環境轉折變化之關鍵時刻，中華電
正面回應之餘，也等待交通部予以表態。

DIGITIMES特別專訪交通部政務次長葉匡時與交通部郵電司長鄧添來，以期進一步了解
交通部對於台灣電信產業發展的具體看法，以至於做為中華電最大股東並為政府機關，
如何看待產業發展以及中華電所應負責任，以下為本報專訪紀要。

問：近年台灣寬頻網路建設計畫轉向積極，而交通部在整體計畫中扮演什麼角色？

葉匡時(以下簡稱葉)答：其實這個問題是有點tough，也有點尷尬，自從廣電三法通過
之後，交通部於台灣寬頻網路發展中並無管理實權，不過交通部擁有中華電達35%的股
權，寬頻建設的部分可以因為交通部是中華電的大股東而鼓勵中華電多盡一些社會責
任。

問：交通部對中華電的期許為何？

葉答：台灣寬頻網路問題應該用政策工具來做一些調整，過去大家都覺得網路建設就靠
中華電，其實這個說法是有問題的，要從政策工具下鼓勵大家都來做，外界一直認為寬
頻網路建設就應該由中華電來建，但問題是，中華電是一家上市櫃公司，也必須向股東
交代獲利。

要中華電積極去做建設，若沒有足夠誘因是很難的，而政策工具設計地讓有線電視業者
更積極地願意來做才是，最近NCC允許有線電視業者跨區經營就是一個好的方向，至於
其他的固網業者是不是有更積極的作為，也是可以思考如何用用政策工具輔助。

問：電信法修正草案中列出的第25條、第45條，也有所謂的壞學生條款之稱，交通部既
是中華電大股東又是政府組織中其中一員，如何看待？

葉答：條文法定程序是走到行政院之後還要做行政審查，通過之後才會到立法院，在這
個審查過程中，我想交通部會有一些不同的看法意見，到時後會在法定程序中傳達。

本人的看法是第25條功能分離、最後一哩以及分拆問題，試想分拆問題此條款設計背後
的邏輯是什麼？是認為最後一哩為公共財，因為業者間彼此的競爭，可讓公共財有更高
的效益可以發揮？那這個邏輯是可不可以真的發揮效用？當中又有2個問題，第1個就是
網路建設已經夠寬了，但是被中華電壟斷，所以費用太高，這是一個可能，另一個問題
是網路服務價格太高了，分拆是可以解決此問題，但若網路建設還不夠寬，還需要持續
的建設就無法用此法解決問題。

所以要先搞清楚台灣寬頻網路問題究竟是什麼，如果是價格太高，NCC就可以管制價
格，不用透過此方法，至於頻寬不足的問題，若以分拆手法解決，問題有可能更嚴重，
分拆之後出來的公司是誰的？當然可能是國營的或是民營的，但這個分拆出來的公司又
有什麼商業模式可以營運下去？

除了營收可以跟ISP等民營業者來收外，也要有足夠的營收維持建設，另一種則是仿效
高速公路建設，政府認為高速公路可以促進經濟發展所以自己來做，那麼我們是不是可
以也讓寬頻網路由國家來做？那得看政府準備好了沒？或是有沒有預算來做？

從英國、紐西蘭經驗來看，需要至少好幾百億元來做，但現階段來看，我們連其他的公
共建設都已顯財務不足了，更何況還要加上寬頻網路建設，交通部並不是要保護中華
電，而是站在整個電信產業以及ICT產業發展角度來看。

鄧添來(以下簡稱鄧)答：一個餅存在，是大家來分好？還是大家做大好？除了中華電繼
續做建設之外，有線電視或是下水道也歡迎其他業者一起布建，走向用戶迴路多元化，
大家多做幾條(網路)高速公路來分，讓異質網路得以競爭，除了有線網路業者之外，更
大的競爭業者大家沒看到，就是無線網路業者，現在應該是無線跟有線網路的大競爭，
且是有線網路業者之間的再競爭。

問：台灣寬頻網路的發展問題並非今日才出現，希望台灣有多元化的最後一哩，法規政
策上是不是有調整的需要？

葉答：我個人多年前在有線電視產業服務過，不過那時候碰到甚多法規限制，全台灣有
許多經營區卻又不能跨區經營，不能夠允許業者全台灣經營，第2個，我個人認為，台
灣公平會或是NCC對於產業反壟斷的條文或是觀念都是抄襲美國，但美國市場這麼大才
規定市佔率不可以超過3分之1，即便市佔率只有4分之1都很大，業者也有餘力進行研發
創新，而台灣市場規模這麼小還有市佔率不得超過3分之1的限制。

台灣有線電視產業市佔率3分之1換算的用戶數都是很小的，你現在害怕業者市佔率超過
3分之1會影響節目上下架，這其實是可以透過法規管理，你為什麼要害怕呢？不是在表
面上規定市佔率3分之1就有效，實際上你所害怕的節目上下架不公問題也還是會發生，
應該要用方法去管理，而我認為，台灣反托拉斯法受美國影響太深，今天就算台灣只有
1家有線電視業者，這個規模其實都不足以與國際有線電視業者競爭相比，且台灣有線
電視很多R&D都要向國外購買。

電信業者規模小就沒有辦法做競爭，也沒有辦法做很多好的創新研發或是帶領ICT產業
成長，不是說台灣電信產業只能有1家業者或是1家有線電視業者，而是說，台灣市場規
模很小，在還沒長大前，就先做很多限制，本人認為這對產業發展是不好的。

鄧答：我們剛剛一直在說多元化，就是期待電信產業與有線電視間的競爭，而有線電視
的法規束縛應該脫掉，電信產業法規也一起解脫，電信可以跨廣播開啟良性競爭，異質
網路才會得以發展，台灣絕沒有美國1個州的用戶規模大，即便大陸市場這麼大也僅有3
個電信業者而台灣卻有5個以上的電信業者。

問：就釋放最後一哩這件事來看，跟鼓勵台灣寬頻網路發展，是不是不應該混為一談？


鄧答：對，我認為兩者是不一樣的，我認為要真正競爭就是要讓外資進來，允許像是
AT&T或是新加坡電信等業者進行購併，但是電信又干涉了國防等國安議題，所以應該有
還有很多東西要研析，假若台灣合起來跟國際廠商競爭才有競爭力，今天假定外資持有
遠傳電信的股份非常高，且高到由外資決定營運，那麼對於中華電來說，面臨的競爭壓
力將會非常大，因為目前限制很多，因為這些限制反而使得產業競爭落後。

問：中華電最後一哩被外界評為影響台灣寬頻建設最大的因素，但從技術面來看，最後
一哩是不是已經成為假議題？電信法修正草案又試圖開放最後一哩，交通部如何看待？

葉答：對，我認為最後一哩是個假議題，要先跳出這個假議題假設來看，應該在政策上
鼓勵有第2條網路、鼓勵無線上網或是鼓勵電力線、瓦斯管都成為寬頻管道，事實上國
外都已經在做了，在政策工具鼓勵此發展做一些突破。

其次是從財產權角度來看，分拆中華電會有法律或是憲法上的爭議，大家都覺得中華電
是國有的論調其實是似是而非的，中華電民營化時，當時已將寬頻資源作價為新台幣
996億元，釋出中華電65%持股，政府一共收到3,000多億元入帳，今天應把中華電視作
民營公司，事實上中華電也是民營公司，今天又說要中華電切割成立另一家公司，牽涉
到政府可能要補償中華電損失，且股東當時買中華電股票，可能就是因為看上中華電擁
有某些資產優勢，今天把中華電資產剝離掉，股東不就是被騙了嗎？

鄧答：中華電不是只有在國內上市，國內小股東可能還沒這麼難說話，中華電還有在美
國存託憑證(ADR)，那些都是機構投資人可不容易處理，就像是你曾經蓋過一棟房子但
是後來賣掉了，今天又說要回去住，是有財產權的爭議。

回過頭來看，公司分離出來是不是有可行的商業模式還有待商榷，颱風天時，用戶迴路
若有問題，中華電內勤人員可於1週內完成修補，但若用戶迴路剝離出來，中華電不再
擁有最後一哩，誰來維護網路就影響了用戶權益，我覺得實務上很難運行功能分離。

問：數位匯流下，交通部又會提出哪些看法或是建議可以使用哪些政策工具？

葉答：我覺得裡面牽涉到更複雜的問題，可能也不是交通部可以處理的問題，我們很難
以交通部的立場建議，但用我個人的角度來看，數位匯流中牽涉到產業可能需要做一些
產業輔導：包括獎金，不幸地，我們的組織設計上僅將NCC定位為監理機關，剛上任的
NCC主委石世豪希望NCC能做產業輔導等，但其中要有2項條件，首先是你必須要有錢。

第2個牽涉到組織設計，而政府的組織結構設計上讓台灣整個ICT產業幾乎是沒有產業輔
導機關，而是僅有監理機關，所以在根本上，未來需要在行政院或是總統的高度上做調
整，另外，黨政軍條款也應該做一些檢討改進，當黨政軍3退限制條款，法規上的限制
目前都是從法的角度來限制行為，如股東限制或是市佔率不得超過3分之1皆是，不過應
該是從結果來看，你的產業是不是壟斷、網路獨佔，而不是規範進入的條件，這都不是
真正的關鍵。

鄧答：政府的政策應該開放新的業者進來，讓有線電視網路一起加入競爭，鬆綁之後，
美國有線電視提供的網路服務就超越電信業者，讓猛虎出閘互相競爭，凱擘寧願跳脫黨
政軍都要買下來，大家為什麼都沒看出來他的企圖，我覺得很奇怪。

問：寬頻網路市場中，什麼叫做有效競爭？

葉答：有效競爭應該從結果來看，一個是看對於消費者而言，他的福利是不是有增加，
另一個是對於創新研發是不是有幫助，這才是最重要的重點，但是很多學者專家看待有
效競爭是從公平正義的角度來看，談論對於業者而言，是不是一個公平競爭，但應該是
要看消費者和產業創新才是。

最後一哩開放出來，要問對於消費者會不會增加福祉？從此邏輯來看，大家都認為服務
會降價，所以業者得以用便宜價格租用，不過價格本來就可以管制，其實也不需用到此
法，接下來看，那上網速度或是服務品質會不會變好？如果大家都用中華電的最後一
哩，其他業者就不會去做創新了，而若未開放，其他業者就得一直思考如何突破，會從
不同的路徑突破寬頻網路問題。

問：中華電網路價格以成本計價開放是否合理且有效？

葉答：乍聽之下很合理，但是實際上很難處理，因為成本價要怎麼算？其中的計算細節
非常難，就算今天真的算出來了，中華電也真的以成本價處理，那麼中華電也將沒有誘
因可以繼續經營網路建設，因為我做得再好也沒有用，做得太好也僅是幫助競爭對手，
所以這不會增加誘因，還會讓業者建設的誘因下降。

所謂電信法修正草案第25條和第45條看起來都有用意，但背後設想的都是，中華電壟斷
網路所以造成消費者的權益降低，但其實這樣說是有問題的，中華電真的有壟斷嗎？要
先試過突破最後一哩之後才能說，而固網業者在建管溝有路權困難，但是中華電是樂於
其他業者共同一起開挖，但是其他固網業者不肯來。

鄧答：中華電網路連接到中華電機房，如同人體大小血館連接到心臟，其他民間業者的
機房沒有蓋，請問網路是要連接到哪裡？今天若把中華電末端網路切出來，接到其他業
者手中也沒用，這是一個系統的概念，這些牽涉到的問題卻從來沒有人提過。

問：您覺得台灣電信市場不夠競爭是中華電的錯嗎？

葉答：有一派說法是中華電壟斷，所以是中華電的錯，中華電在最後一哩有主導性沒有
錯，但是其他平台進不來，就不是中華電的錯了，另一個就是主管機關應該對其他電信
業者有所管制，民營業者當年取得執照並集資2,000億元卻沒有執行，也應該要觀察。

問：台灣電信業者近3~5年表現算是進步的嗎？

葉答：我覺得是進步的太慢了，還有很多空間，台灣電子產業在國際上競爭也競爭得很
厲害所以一直在進步，但是電信產業是國內保護產業，3大電信業者在國內市場都有一
定的市場空間、誘因不足，我認為應該再進一步探討讓外資進來引進競爭。

鄧答：我們從來沒有反對過外資進入電信產業，即便之前某一家電信業者的總經理是外
國人也一樣，但是外資要適應台灣法規反而不容易，所以法規應該鬆綁才有更多空間，
寬鬆電信法讓電信產業成長，至於誰來經營則是另外一回事

問：所謂督促社會責任，可允許中華電出現虧損嗎？

答：我認為這是個政治現實問題，以現在的政治氣氛來看，並不容許中華電虧損。

政府持有中華電35%股份，假定中華電真的出現虧損，立法院方面不會輕忽，甚至於交
通部部長會被要求負責以及中華電董事長都可能被要求下台，政府財政困難更需要中華
電的股息是為國家重要收入，處理不甚將為政治風暴。

中華電做為一家上市櫃公司是比一般公司受到更多限制，交通部持股35%對於中華電當
然有影響力，交通部不許中華電虧錢或是不允許中華電賺太多都是一種影響力。